פסק-דין בתיק בג"ץ 9910/04

השופטת ד' ביניש:

         בעתירה שלפנינו מבקש העותר - בית יצחק שער חפר אגודה להתישבות חקלאית בע"מ (להלן: המושב) - כי נורה למשיב - מינהל מקרקעי ישראל (להלן: המינהל) - ליתן טעם מדוע לא תוחרג תכנית ההרחבה של המושב מהוראת המעבר שנקבעה בהחלטת מועצת מקרקעי ישראל 972, כך שיחולו עליה הכללים אשר היו קבועים בהחלטת מועצת מקרקעי ישראל 737.

1.        החלטת מועצת מקרקעי ישראל 737 נועדה לאפשר הרחבה של יישובים חקלאיים למגורים. על פי ההחלטה, ניתנה לאגודה השיתופית של היישוב אפשרות להמליץ בפני המינהל על מועמדים - בני המקום או מומלצים אחרים של האגודה - לרכישת מגרשים בהרחבה ולמתיישבים החדשים הוענקה הנחה משמעותית בדמי החכירה. החלטה 737 ושתי החלטות נוספות של מועצת מקרקעי ישראל העוסקות בשינוי ייעודן של קרקעות חקלאיות של המדינה, אשר הוחכרו ליישובים חקלאיים (החלטות 717 ו-727), בוטלו בפסק דינו של בית משפט זה בבג"ץ 244/00 עמותת שיח חדש נ' שר התשתיות הלאומיות, פ"ד נו(6) 25 (להלן: בג"ץ הקשת) מיום 29.8.02; בפסק הדין נקבע כי החלטות אלו אינן סבירות, בין השאר בשל כך שהן פוגעות בעיקרון השוויון ובצדק החלוקתי. תוצאת פסק הדין בבג"ץ הקשת לא קיבלה תוקף מיידי; נקבע בפסק הדין כי בהתחשב בכך ששלוש ההחלטות נוגעות לעסקאות רבות וכן בכך שהשלכותיהן הכלכליות והחברתיות הן מרחיקות לכת, יקבעו על ידי מועצת מקרקעי ישראל הוראות מעבר אשר לפיהן יוחלט אלו עסקאות לא יוכלו לצאת אל הפועל בשל בטלות ההחלטות, ואלו עסקאות יוכלו להגיע לכלל מימוש.

           בעקבות פסק הדין בבג"ץ הקשת נתקבלה החלטת מועצת מקרקעי ישראל 972, אשר קבעה הוראות מעבר ביחס לכל אחת מן ההחלטות שנפסלו בפסק הדין. הוראות המעבר לגבי החלטה 737 קובעות כדלהלן:

"החלטה 737 תוסיף לחול על יישובים אם עד ליום 15.11.01 התקיים בהם אחד מאלה:

1. קיימת תכנית מאושרת ותקפה וכן החלו עבודות התשתית והפיתוח, והחלה הפניית מועמדים.

2.  קיימת תכנית מאושרת ותקפה וכן קיים הסכם תקף עם קבלן...

3.   ...".

           כעולה מהאמור, התאריך הקובע בהוראות המעבר לעניין החלטה 737 הינו 15.11.01 - התאריך בו נכנס לתוקף צו הביניים שניתן על ידי בית משפט זה בבג"ץ הקשת. לעומת זאת, התאריך הקובע בהוראות המעבר לעניין החלטות 717 ו-727, אשר בוטלו גם הן בבג"ץ הקשת, נקבע למועד מוקדם יותר והוא 15.8.01, היום בו ניתן צו הביניים בבג"ץ הקשת.

           התכנית שהפקיד המושב אושרה למתן תוקף רק ביום 3.2.02, כך שביום הקובע לא עמד המושב בתנאי הוראת המעבר ולפיכך סירב המינהל להחיל עליו את החלטה 737. השאלה שלפנינו היא האם היה על המינהל לנהוג בתכנית זו באופן חריג להוראות המעבר עקב הנסיבות הכרוכות באישורה. לטענת המושב, העיכוב באישור התכנית נגרם רק בעקבות מחדלי המינהל ועיכובים מצטברים שנגרמו על ידו, ומטעם זה אין להחיל עליו את המועד הקובע על פי אותן הוראות מעבר.

2.       בטרם נדון בטענות הצדדים, נתאר בקצרה את השתלשלות הארועים אשר הביאה למחלוקת העובדתית והמשפטית שלפנינו. כעולה מהחומר שבתיק, החל המושב בייזום וקידום תכנית להרחבתו עוד בשנת 1997. במהלך שנת 1998, אושרה תכנית שהציג המושב בועדת הפרוגרמות של משרד החקלאות, ואישור זה היה התנאי המקדמי לקידום תכנית ההרחבה. הואיל והמינהל הינו הבעלים של הקרקעות אותן חוכר המושב, נדרשה הסכמתו לתכנית ולשינוייה. הנוסח הראשוני של התכנית הוגש לאישור אדריכל מחוז המרכז של המינהל במועד שבין דצמבר 2000 לתחילת שנת 2001. הואיל ונוסח ראשוני זה לא היה מספק, נדרש המושב לתקנו ובמהלך מרץ 2001 הוגשה גרסה מתוקנת של התכנית לבדיקת אדריכל מחוז מרכז של המינהל. במקביל, נשלחה התכנית לבדיקת גורמים נוספים במינהל, הממונים על בדיקת היבטים אחרים הנוגעים לאישור התכנית. בדיקת התכנית על ידי אדריכל מחוז המרכז של המינהל העלתה כי נותרו בה היבטים נוספים שיש לתקנם וביום 21.5.01 נערכה פגישה של נציגי המינהל עם אדריכל התכנית, אשר במהלכה נדרש המושב לבצע את התיקונים האמורים. ביום 10.6.01 הוגשה למינהל תכנית מתוקנת, אשר גם בה נדרשו תיקונים והבהרות. ביום 18.6.01 חתם אדריכל מחוז המרכז של המינהל על מכתב המיועד לוועדה המקומית לתכנון ולבניה (להלן: הוועדה המקומית), לפיו אין למינהל התנגדות שהוועדה תדון בתכנית, בתנאי שהתכנית תחזור לאישור המינהל ולחתימה בטרם הפקדתה (להלן: המכתב). מיום 24.6.01 ועד יום 1.9.01 היו משרדי המינהל סגורים עקב בעיות בטיחות הקשורות למבנה.

           באשר לארועים הכרוכים במועד מסירת מכתב אדריכל המחוז לנציג המושב, נתגלעה בפנינו מחלוקת עובדתית בין המושב למינהל. עיקרה של המחלוקת בכך שהמינהל טוען כי ביום חתימת המכתב, התקשרה סגנית אדריכל מחוז המרכז של המינהל, הגב' בלהה הרמן, למשרדו של אדריכל התכנית והשאירה עבורו הודעה בדבר האישור להעביר את התכנית לוועדה המקומית; כן טוען המינהל כי המכתב הועבר למשלוח בדואר לאדריכל התכנית וכי במהלך התקופה בה היו משרדי המינהל סגורים במועד כלשהו במהלך החודשים יולי-אוגוסט 2001, פגשה גב' הרמן באקראי את נציג המושב בעת שהיתה במשרדה, ומסרה לידיו את העתק המכתב, לאחר שזה ציין בפניה כי לא קיבל את האישור מיום 18.6.01. טענותיו של המינהל בעניין זה נתמכות בתצהירה של הגב' הרמן. המושב טוען, מנגד, כי נציגו קיבל את העתק המכתב רק ביום 5 בספטמבר 2001, לאחר ששבו ונפתחו משרדי המינהל, ואף הוא תומך טענותיו בתצהיר.

3.        במהלך חודש יולי 2001 נבחנה התכנית שהוצעה על ידי המושב בוועדה המחוזית לתכנון ולבניה (להלן: הוועדה המחוזית), אשר מסרה לוועדה המקומית כי לא ניתן לדון בתכנית בשל מספר פגמים. לטענת המינהל פגמים אלה אינם נוגעים רק להעדר אישור המינהל - כטענת המושב - אלא גם להיבטים שונים של התכנית ואופן הגשתה, ובהם העדר אישור פרוגרמה לשירותי הציבור ונסח בעלות. במהלך חודש אוקטובר 2001 נבחנה התכנית בוועדה המחוזית פעם נוספת וגם בפעם זו נדרשו מספר שינויים ותיקונים, ובהם קבלת אישור מרשות הניקוז.

           התכנית המתוקנת התקבלה במשרדי המינהל ביום 1.11.01. רק לאחר שהתקבל אישור מבעלי זכויות במגרשים ביחס לשינוי קווי בניין וגבולות, אישר המינהל את התכנית. תוך זמן קצר הובאה התכנית לדיון בפני הוועדה לנושאים תכנוניים עקרוניים של המועצה הארצית לתכנון ובניה והופקדה להתנגדויות. ביום 3.2.02 אושרה התכנית למתן תוקף בוועדה המחוזית, כשניים וחצי חודשים לאחר המועד הקובע על פי הוראות המעבר שנקבעו בהחלטה 972 של מועצת מקרקעי ישראל.

           עד כאן השתלשלות העובדות עד לאישורה של התכנית ב-3.2.02.

4.      ברקע הדיון שלפנינו ראוי לציין עוד כי החלטה 972, הקובעת את הוראות המעבר, נבחנה בבית משפט זה, אשר דן במאוחד במספר עתירות נגד ההחלטה הנ"ל (בג"ץ 10934/02 ועתירות נוספות), וכי המושב היה בין העותרים. בפסק דינו מיום 10.5.04 דחה בית משפט זה את העתירות, בקבעו כי החלטה 972 אינה חורגת ממתחם הסבירות והיא החלטה חוקית (בג"ץ 10934/02 קיבוץ כפר עזה אגודה להתיישבות חקלאית שיתופית נ' מינהל מקרקעי ישראל (טרם פורסם) (להלן: בג"ץ כפר עזה). עם זאת, קבע בית משפט זה כי הוא אינו דן ביישומן של הוראות המעבר ביחס לעסקאות הקונקרטיות בהן היו מעוניינים העותרים שבפניו והותיר ענין זה לבחינה פרטנית במינהל. בהתאם לכך נבחן מחדש עניינו של המושב על ידי המינהל לאחר פסק הדין בבג"ץ כפר עזה. עקב סירוב המינהל לקבל את בקשת המושב להחיל על תכנית הרחבתו את החלטה 737, כחריג להוראות המעבר שנקבעו בהחלטה 972, הוגשה העתירה שבפנינו.

           השאלה הטעונה הכרעה היא, איפוא, האם הקימה עתירת המושב עילה להתערב בהחלטת המינהל שלא לחרוג בעניינו מהחלטה 972.

טענות הצדדים

5.        המושב טוען כי התכנית לא אושרה עד למועד הקובע משום שהתעכבה במשרדי המינהל בכל שלבי הטיפול בה. המושב מדגיש כי העדר חתימת המינהל מנעה את המשך קליטת התכנית והטיפול בה בוועדה המחוזית וכן כי התקופה בה היו משרדי המינהל סגורים היתה קריטית, שכן מרגע שהתקבל אישור המינהל אושרה התכנית במהירות. עוד טוען המושב כי השקיע סכומי עתק בהכנת התכנית, כי החל בעבודות הפיתוח וכי הוכנו כבר רשימות של המועמדים בני המקום שהועברו למינהל, שייגרם להם נזק כלכלי כבד אם החלטה 737 לא תחול על התכנית. המושב מוסיף וטוען כי המגרשים בתכנית ההרחבה כלולים בשטחי המגורים, בניגוד לתכניות הרחבה שנעשו בישובים אחרים.